主要發(fā)達(dá)國(guó)家質(zhì)量政策比較研究系列報(bào)道之一
美國(guó)質(zhì)量政策：獨(dú)立監(jiān)管和共同治理并行
美國(guó)的質(zhì)量政策是從1906年開(kāi)始發(fā)展起來(lái)的，至今已經(jīng)歷了初創(chuàng)階段、基礎(chǔ)階段、完善階段和強(qiáng)化階段4個(gè)不同層次的政策狀態(tài)，目前呈現(xiàn)出以風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)為核心，獨(dú)立監(jiān)管和共同治理并行的特征。我國(guó)可以借鑒美國(guó)劃分明確的質(zhì)量政策，每類產(chǎn)品的監(jiān)管都有其合適的歸屬機(jī)構(gòu)；美國(guó)能夠更好地運(yùn)用其他機(jī)構(gòu)和主體來(lái)共同推進(jìn)質(zhì)量提升。
美國(guó)質(zhì)量政策發(fā)展概況
美國(guó)擁有全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)55個(gè)，人數(shù)近13萬(wàn)人。美國(guó)既是一個(gè)成功的工業(yè)化國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管型國(guó)家。數(shù)據(jù)資料表明，在美國(guó)，社會(huì)性監(jiān)管的從業(yè)人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的從業(yè)人數(shù)，占監(jiān)管機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)的75%以上。在美國(guó)的社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，有眾多的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中主要有美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)（CPSC）、食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）和美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）等。
美國(guó)質(zhì)量政策發(fā)展可以分為初創(chuàng)階段（1906年以前）、基礎(chǔ)階段（1906-1938年）、完善階段（1938-1962年）和強(qiáng)化階段（1962年至今）4個(gè)階段?，F(xiàn)如今，美國(guó)質(zhì)量政策呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)、獨(dú)立監(jiān)管和共同治理的三大特征?；谫|(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)驅(qū)動(dòng)制度的變遷與改進(jìn)，是一個(gè)基本的特征。基于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的這些特點(diǎn)，各國(guó)設(shè)置的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要包括從屬型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)、隸屬型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)、獨(dú)立型質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)3種類型，美國(guó)的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別屬于后兩種類型。在美國(guó)的政府架構(gòu)中，將這些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱之為“無(wú)人領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家機(jī)關(guān)第四分支，一個(gè)不負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)和無(wú)法協(xié)調(diào)的權(quán)力的集大成者”。作為政府的獨(dú)立質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅擁有法律所賦予的行政權(quán)力，甚至還擁有監(jiān)管規(guī)則制定的“準(zhǔn)立法權(quán)”，以及行政裁判的“準(zhǔn)司法權(quán)”，可以說(shuō)擁有比一般的政府部門(mén)更大的權(quán)力。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法、行政、司法3個(gè)部門(mén)之外，不受政府各內(nèi)閣部門(mén)的直接控制和干預(yù)，在其職權(quán)和監(jiān)管范圍內(nèi)，即使是國(guó)會(huì)和最高法院也不得任意干涉。所以，美國(guó)政府的質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)，并不同于通常意義上所理解的政府機(jī)構(gòu)，而是一類具有極大獨(dú)立性的特殊政府部門(mén)，這是為了適應(yīng)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)需要，使其可以不受干預(yù)地履行自己的職責(zé)。美國(guó)并沒(méi)有因?yàn)橘|(zhì)量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行治理，這是美國(guó)政府質(zhì)量管理體制的又一重要特征。
美國(guó)質(zhì)量政策及作用影響
美國(guó)政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管具有完善的法律體系和規(guī)章制度。國(guó)會(huì)立法規(guī)定了相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)規(guī)定了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的強(qiáng)制性要求，機(jī)構(gòu)內(nèi)部還有詳細(xì)的規(guī)范工作人員行為的工作程序，使日常工作有章可循，降低產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作過(guò)程中人為因素的影響，保證其公平、公正和一致性。美國(guó)法律很重視對(duì)人身財(cái)產(chǎn)傷害的保護(hù)，法律體系對(duì)產(chǎn)品制造者、銷售者的責(zé)任，消費(fèi)者的權(quán)利，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，仲裁規(guī)則等都作了比較詳盡的規(guī)定。此外，還對(duì)一些直接關(guān)系消費(fèi)者安全的產(chǎn)品專門(mén)制定了法律，如《美國(guó)統(tǒng)一商法典》《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》《美國(guó)統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任示范法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有的產(chǎn)品，同時(shí)為保證產(chǎn)品安全，制定了非常具體而有效的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序。
美國(guó)政府為了加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，制定了一系列監(jiān)管制度，其中比較典型的有認(rèn)證認(rèn)可與強(qiáng)制檢驗(yàn)制度、產(chǎn)品分類監(jiān)管制度、缺陷產(chǎn)品的召回制度和激勵(lì)制度。
這些制度一是有效地提升了產(chǎn)品質(zhì)量與安全。由于美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置是根據(jù)產(chǎn)品分類而定，因此相關(guān)機(jī)構(gòu)不僅監(jiān)管國(guó)內(nèi)生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品，還要監(jiān)管出口、進(jìn)口產(chǎn)品的質(zhì)量安全。由美國(guó)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理理念與市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制相結(jié)合的監(jiān)管方式，按照產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)不同產(chǎn)品監(jiān)管力度不同。此外，美國(guó)政府注重和鼓勵(lì)消費(fèi)者參與產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，建有強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，便于消費(fèi)者的參與。
二是構(gòu)建了完善產(chǎn)品質(zhì)量安全事件處理機(jī)制。雖然美國(guó)產(chǎn)品也經(jīng)常發(fā)生質(zhì)量安全事件，但在成熟的產(chǎn)品召回制度、國(guó)家質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)制度和產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證制度的支持下，能夠及時(shí)采取相應(yīng)措施降低事件影響。美國(guó)重視風(fēng)險(xiǎn)管理理念，監(jiān)管以預(yù)防為主，注重對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)上為政府部門(mén)、相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品安全管理，制定消費(fèi)者安全政策，評(píng)估政策效果，消除安全隱患提供了重要的決策依據(jù)。
三是形成了公正透明的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系。美國(guó)并沒(méi)有因?yàn)橘|(zhì)量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行治理，這是美國(guó)政府質(zhì)量管理體制的又一重要特征。在政府的質(zhì)量安全監(jiān)管中進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同開(kāi)展質(zhì)量共同治理，也是美國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代以后，政府質(zhì)量管理體制發(fā)展的重要路徑，公開(kāi)性與透明性是產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的基本要求。
美國(guó)與我國(guó)質(zhì)量政策比較分析
全能政府與獨(dú)立監(jiān)管。中國(guó)現(xiàn)有的質(zhì)量管理體制面臨的一個(gè)基本問(wèn)題是，政府對(duì)質(zhì)量的管理依然扮演著“全能政府”的角色，其所管理的質(zhì)量范圍幾乎無(wú)所不包，使得政府承擔(dān)了過(guò)多的、也承擔(dān)不了的質(zhì)量管理責(zé)任。同時(shí)，這種“全能型”的管理，也抑制了企業(yè)作為微觀質(zhì)量主體的行為，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)質(zhì)量領(lǐng)域的優(yōu)勝劣汰。導(dǎo)致這一“全能型”管理的原因，雖然有公民對(duì)政府的過(guò)度壓力、體制變遷的階段性等因素，但最主要的原因還是來(lái)自于對(duì)政府質(zhì)量管理職能定位的模糊與搖擺。而美國(guó)則認(rèn)為質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)往往與專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題高度相關(guān)，需要專業(yè)技能和技術(shù)法規(guī)手段作為支撐，而不是一般的公共事務(wù)處理和程序性安排。對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，除了一般性的制度安排以外，更需要對(duì)行為進(jìn)行具體規(guī)制，包括對(duì)違法違規(guī)的企業(yè)質(zhì)量行為進(jìn)行執(zhí)法?？梢詫⒉煌a(chǎn)業(yè)進(jìn)行劃分從而制定不同的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，甚至直接參與該領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷與共同治理。中國(guó)現(xiàn)有質(zhì)量體制的困境在于，企業(yè)質(zhì)量主體的地位始終得不到確立，從而導(dǎo)致政府主體承擔(dān)超越公共邊界的責(zé)任。由于我國(guó)還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌尚未完成，社會(huì)發(fā)育也很不成熟，因而政府在質(zhì)量的共同治理中，還必須扮演規(guī)則制定、制度安排和模式建構(gòu)的主導(dǎo)作用。尤其是面對(duì)由于企業(yè)不誠(chéng)信，而導(dǎo)致的非正常的質(zhì)量安全事件，政府更有必要在質(zhì)量監(jiān)管上發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，現(xiàn)有的治理模式已經(jīng)證明，完全依賴政府的質(zhì)量監(jiān)管，實(shí)際上有效性的邊際產(chǎn)出越來(lái)越小，亟待發(fā)揮市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)作用，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，切實(shí)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)建立企業(yè)的質(zhì)量激勵(lì)與約束機(jī)制。而美國(guó)并沒(méi)有因?yàn)橘|(zhì)量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行治理。美國(guó)認(rèn)為質(zhì)量安全問(wèn)題雖然是一個(gè)由政府進(jìn)行監(jiān)管的公共對(duì)象，但是由于質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜性，以及政府資源的有限性和官僚主義，特別是政府因被“尋租”而導(dǎo)致的過(guò)度監(jiān)管等諸多因素，政府的質(zhì)量安全監(jiān)管也會(huì)失靈。這就需要借助社會(huì)和市場(chǎng)的力量，來(lái)矯正和彌補(bǔ)政府監(jiān)管的失靈。
